El control de constitucionalidad y convencionalidad en Costa Rica: una aproximación desde la jurisprudencia de Sala Constitucional y la Corte Interamericana de los Derechos Humanos

El presente artículo pretende abordar la importancia de la existencia de una hermenéutica jurídica de integración de los criterios vertidos por los sistemas regionales de derechos humanos y los tribunales constitucionales a nivel latinoamericano. En este sentido, se pretende introducir una serie análisis referentes a casos resueltos por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica en donde se hace mención y uso de las resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Como punto de partida debe considerarse la necesidad de que exista uniformidad en los criterios sostenidos en los sistemas regionales de protección de los derechos humanos y los Tribunales Constitucionales. Es imperioso, además, que exista una aceptación por parte de los Estados de la jurisprudencia emanada de la Corte Interamericana en protección de los derechos de los administrados. Sin embargo es aún más importante que exista por parte de los Tribunales Constitucionales y órganos internos un adecuado uso de las herramientas de protección de los Derechos Humanos, esto conlleva un margen de apreciación de las diferentes decisiones de la Corte Interamericana, por parte no solo de la Sala Constitucional sino también de los órganos de la administración.

Para lograr una explicación de lo pretendido se debe hacer una explicación que permita comprender la importancia de la existencia de un control de constitucionalidad y convencionalidad difuso por parte de los diferentes órganos que integran la administración pública. En este sentido se hará un análisis de diferentes casos resueltos por la Corte Interamericana y su aplicación en el Estado costarricense. De la misma manera se expondrá una breve explicación de la inconvencionalidad por omisión y sus efectos en el principio de legalidad, siendo este un pilar fundamental del Estado de Derecho, y un verdadero reto para los signatarios de los sistemas regionales de derechos humanos.

1. El deber de la no transgresión de los derechos humanos por parte de los Estados y el control de convencionalidad Estado constitucional moderno.

La Corte Interamericana de los Derechos Humanos ha acumulado una serie de experiencias en su actividad que permiten establecer criterios que permiten evidenciar el rol del sistema regional de los derechos humanos con los Estados. Por lo anterior es pertinente incluir un deber de prevención a la vulneración de los derechos fundamentales por parte de los Estados en el sistema interamericano de los derechos humanos. Es decir, no es el sistema interamericano un aparato de mera reparación por medio de sentencias de la Corte, los diferentes órganos que le componen actualmente tienen un rol fortalecido.

En este orden de ideas en el caso González y otras vs México, como en varios otros, la Corte Interamericana de Derechos Humanos plantea un deber para los Estados que parece bastante básico. Se dice en esta sentencia por parte de la Corte Interamericana que los Estados deben prevenir las vulneraciones a los derechos humanos. Tomando un camino que enriquece lo hasta ahora dispuesto por la Corte en cuanto a los deberes de los Estados en materia de derechos humanos1.

Esto no indica que deba aplicarse el deber de prevención sin criterio alguno, es evidente que la aplicación del deber de prevención debe darse en observancia del principio de proporcionalidad. Al respecto se ha indicado:

La Corte IDH ha determinado que un Estado no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción; sus deberes de adoptar medidas de prevención y protección de los particulares en sus relaciones entre sí se encuentran condicionados al conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo. Aunque un acto u omisión de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquel no es automáticamente atribuible al Estado, pues debe atenderse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía. (Steiner y Uribe, 2014, pág 65).

La labor de promoción de los derechos humanos que adquiere la Corte es mucho más activo. Existen muchos espacios y foros en donde se cuenta con presencia y participación mucho más allá del ejercicio del deber reparador en ejercicio de las competencias jurisdiccionales. De esto pueden sacar ventaja los diferentes Estados en la capacitación de los diferentes funcionarios.

2. La aplicación del control de convencionalidad difuso y el control de constitucionalidad en Costa Rica

Es importante anotar que existe un deber por parte de todos los agentes del Estado de evitar transgresiones a los Derechos Humanos, debiendo orientar sus conductas y actuaciones a los parámetros de convencionalidad. Esto se plantea por la Corte en las sentencias de los casos Almonacid Arellano, Trabajadores Cesados del Congreso, Cabrera García y Montiel Flores y Gelman. Recalcando que el control de convencionalidad difuso que deben ejercer los Tribunales Constitucionales locales o nacionales sobre cualquier norma, acto o conducta, debe ser efectuado de oficio (ex officio), aunque no haya sido requerido o pedido por las partes interesadas en el respectivo proceso.

De la lectura de estas sentencias se colige la obligación con la que cuentan los órganos que integran la administración pública de realizar un control de convencionalidad. En este sentido la misma Corte Interamericana de los Derechos Humanos ha indicado en el Caso Cabrera García y Montiel Flores vs. México, que el espectro de sujetos llamados a ejercer el control de convencionalidad, en este caso señaló que al interior del Estado, no sólo los funcionarios de carácter jurisdiccional sino los jueces y órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles deben ejercerlo.

En otro giro, debe prestarse atención particularmente la nota aparte que realiza el magistrado Fernando Castillo Víquez en el voto de la Sala Constitucional número 4491 – 2013 de las 16:00 horas del 3 de abril del 20131, acerca de la necesidad que existe por parte del juez en la aplicación de criterios de discriminación para hacer uso de la jurisprudencia de la Corte Interamericana. Debe existir un margen de apreciación de la aplicación o no de la jurisprudencia de la Corte Interamericana cuando se da mayor protección en el régimen interno o un déficit por parte del sistema interamericano.

Del análisis de lo anterior se plantea la necesidad existente en los Estados de dar una interpretación conforme del derecho de la constitución utilizando la Convención Americana. Se debe apuntar que según la obligación que se le da a los Estados, son ellos los que deben aplicar e interpretar en primera instancia la convención de manera que cuando un asunto llega a la Corte es porque ya ha pasado todos los filtros estatales de interpretación de la CADH.

Cabe resaltar, que si bien deben hacerse algunas precisiones en relación con el deber de los diferentes órganos públicos y su manera de aplicar el bloque de constitucionalidad, estos realizan en cierta forma un control difuso. Ello porque al llevarse a cabo la interpretación del ordenamiento jurídico, como punto medular, el control de constitucionalidad es concentrado. A lo anterior podría agregarse como la diferenciación y definición próxima, del control de convencionalidad al que están obligados todos los Estados firmantes de la Convención Americana de los Derechos Humanos y que aceptan la jurisdicción de la CIDH.

Para reforzar lo anterior, es importante recordar que el Estado es uno solo, es decir existe un principio de unidad del Estado. Este principio consiste en lo siguiente:

En el plano internacional el Estado se reconoce como un sujeto único e indivisible, el principio de la unidad del Estado establece que los actos u omisiones de los órganos del Estado deben ser reconocidos como actos u omisiones de ese Estado en su totalidad. La diversidad de las obligaciones internacionales no permite hacer una distinción general entre órganos que puedan cometer un hecho internacionalmente ilícito y aquéllos que no; no existe una categoría de órganos estatales específicamente designados para la comisión de ilícitos, en este sentido cualquier órgano del Estado puede atraer la responsabilidad internacional del Estado (Steiner y Uribe, , 2014, pág 15.

Este principio de unidad del Estado y la responsabilidad del mismo en su totalidad de conformación, es indispensable para comprender la necesidad de aplicar el control de convencionalidad difuso por parte de la administración pública. En este sentido valga hacer un parangón con lo establecido por la Sala Constitucional costarricense respecto del control de constitucionalidad. Estimando en diferentes votos que el control que se ejerce en el país es concentrado.

En el voto número de las 14:16 horas del 15 de diciembre del 2004, indicó:

(…)En consecuencia, razones de lógica y justicia obligan a interpretar el párrafo segundo del artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, en el sentido de que el juez competente, no está obligado a formular la consulta preceptiva a que se refiere la norma citada en su segundo párrafo, en los casos en que exista jurisprudencia idéntica o análoga vinculante, aplicable al caso sometido a su conocimiento, debiendo hacerlo únicamente frente a temas nuevos o disímiles, o en los casos en que se trate de temas ajenos al debido proceso, siempre en los términos señalados en la ley. Estimar lo contrario, como consecuencia de una interpretación mecanicista o simplista de la norma, implica -entre otros-, el desconocimiento de una justicia pronta, cumplida y sin denegación, que es precisamente la razón de ser de la administración de justicia.(…)

En este mismo orden de ideas la misma Sala Constitucional en el voto 1185 – 95, en el voto salvado de los magistrados Mora Mora (q.D.g.) y Piza Escalante (q.D.g.), con redacción del último manifestó:

“(…) IX- Finalmente, debemos señalar que nuestra tesis de que la Jurisdicción Constitucional, concentrada cono tal en esta Sala, no es, a nuestro juicio, incompatible con una Justicia Constitucional paralela y dispersa, difundida en todos los tribunales de la Jurisdicción común, nos parece asimismo la que de modo más congruente justifica y completa el poder-deber de todas las autoridades públicas, incluso, desde luego, las administradoras de justicia, cada una en su esfera de acción, de cumplir y hacer cumplir, respetar y hacer respetar directamente, aun en falta de precedentes o jurisprudencia constitucionales, y por encima de leyes y otras normas o actos que lo impidan, los derechos y libertades fundamentales de las personas -lo que, al cabo, significa también cumplir y hacer cumplir, respetar y hacer respetar el Derecho de la Constitución-, a pesar de que el artículo 48 de la Constitución atribuye a esta Sala, y no a aquellas otras autoridades, el conocimiento de los recursos de hábeas corpus y de amparo, mediante los cuales se protegen precisamente los tales derechos y libertades, garantizando el cumplimiento y sancionando el incumplimiento de aquel mismo poder-deber. (…)” (El destacado es nuestro)

El extracto del voto salvado anteriormente citado es aplicable a la realidad costarricense, y parece adelantarse al tiempo de la aplicación del control de convencionalidad. Y es que resulta completamente lógico que todos los órganos públicos de la administración pública puedan realizar control de constitucionalidad y por ende, se agregaría, también el control de convencionalidad. Aquí es importante hacer una diferenciación que no es teorética y tiene mucha validez tanto académica como práctica, aunque pareciera una obviedad debe hacerse la diferencia entre lo que es el control de constitucionalidad y el control de convencionalidad.

Es importante establecer algunas diferencias básicas, no es este el espacio para realizar un análisis del caso pero sí merece ser esclarecido. A efectos de señalar una diferencia fundamental es el hecho de que en el control de constitucionalidad usa el bloque de constitucionalidad y el control de convencionalidad utiliza el bloque de convencionalidad o el parámetro de convencionalidad. El primero se integra, al menos en Costa Rica, de la Constitución Política, los tratados internacionales de los derechos humanos, el reglamento de la Asamblea Legislativa entre otros. El parámetro de convencionalidad se integra de las opiniones consultivas de la Corte Interamericana, la interpretación realizada en sentencias de reparación por parte de la Corte y por supuesto los criterios de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

3. El rol del juez nacional en el control de convencionalidad

Es indudable tal como lo señala el profesor Rubén Hernández:

“en dos de los hitos jurisprudenciales citados, Almonacid Arellano y Trabajadores Cesados del Congreso, la Corte habla escuetamente de normas jurídicas internas o simplemente de normas internas, con lo cual ratifica su doctrina sentada en la citada opinión consultiva. En consecuencia, todas las normas y actos internos de Derecho Público están sujetos al control de convencionalidad, Constitución, leyes, sentencias, decretos, etc. Así mismo la jurisprudencia de los tribunales supremos o constitucionales cuando sea vinculante” (Hernandez, 2014, pág 241)

La importancia de un juez confiable dentro de los regímenes democráticos es un supuesto indispensable dentro de lo que encierra el concepto de Estado de Derecho. Claramente la figura del juez como órgano jurisdiccional se pondera con especial importancia en materias como el derecho constitucional, el derecho electoral y el derecho de lo contencioso administrativo.

El juez como figura constitucional, guarda una especial relación con el ámbito de los derechos fundamentales, ya que según la nomenclatura empleada por la Sala Constitucional de Costa Rica es un contralor del derecho de la constitución. La interpretación que se hace de la norma constitucional es clave, el juez constitucional es muchas veces un adaptador a la realidad del derecho de la constitución.

Al ser la interpretación, una variable que tiende a ser bastante subjetiva y por ende cambiante, el derecho que no tiende a responder de manera inmediata o completa a los cambios en la sociedad, se produce una dicotomía. Resulta entonces, esta dicotomía en la encargada de señalar la importancia de que el juez constitucional precisa no desvirtuar o desvincular su interpretación de lo pretendido con el Poder Constituyente, es decir, hacer valer las normas, principios y valores que se incorporaron al texto constitucional que responden a los intereses de la nación.

Sobre esto mismo el jurista García de Enterría ha señala al respecto:

“ese imprescindible reforzamiento de los controles, exigidos para que la “cosa pública” no deje de ser tal y pueda pasar a ser, aun parcialmente, patrimonio privado de cualquier persona o grupo, aun de aquellos que hayan sido instituidos en el mando a través de procesos electorales, no se contenta ya con imponer el imprescindible reino de la ley, sino que tiende a extenderse al fondo mismo de lo que hasta ahora han venido siendo facultades discrecionales, donde tan fácilmente pueden anidar prácticas corruptas”. El papel del juez en el control de convencionalidad, es relevante, son figuras con una vocación de aplicación de los más estrictos controles en resguardo de los derechos fundamentales de las personas. (García de Enterría, 2000, p. 121 – 122).

El autor Hernández Valle establece: “el ser humano es el alfa y omega de las normas jurídicas por lo que estas y, especialmente las que consagran derechos fundamentales deben interpretarse en la forma que más favorezca” (Hines, 2014, pág 214)

En este sentido no está de más recordar los principios pro homine y pro libertatis, que son guías de interpretación indispensables en materia de Derechos Humanos, algunos criterios de la Sala Constitucional que definen estos criterios de interpretación de los derechos fundamentales. En el voto número 456 – 2007 de las 14:50 horas del 17 de enero del 2007 estableció:

“debe verse con el principio pro libértate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; o como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social”.

Los principios anteriormente citados deben ser tomados en cuenta por el juez nacional o la autoridad pública para la interpretación de las normas o la elección de soluciones al caso en concreto. Estos son criterios incluso útiles en la definición de parámetros de convencionalidad. En este sentido debe recordarse que según el profesor Castillo Víquez hay dos supuestos en los cuales el Juez interno no debe seguir la jurisprudencia de la CIDH: “En primer lugar cuando el estándar nacional es superior al fijado por esta o cuando su jurisprudencia afecta una institución nuclear del sistema político, aspecto que no ha sido considerado ni analizado por la CIDH, toda vez que el caso fallado dista de la realidad histórica y política a la que responde el instituto nacional” (Castillo, 2011, pág. 145)

4. Las omisiones inconvencionales

Las omisiones de carácter convencional son un tema interesante que podría ser analizado incluso por los Tribunales Constitucionales de los mismos Estados al hacer el control de convencionalidad. Es necesario situarse en el caso de averiguar cuando existen omisiones de las autoridades nacionales, principalmente legislativas o de regulación infra legal pertinentes a materia de derechos fundamentales. En este orden de ideas es pertinente recordar que puede reducirse el análisis a omisiones a nivel legislativo sin embargo estas no son las únicas susceptibles de control, pues los derechos fundamentales podrían regularse en normas infra legales que no han sido dictadas o su regulación no es completa.

La misma Convención Americana de los Derechos Humanos reconoce en deber de los Estados de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar el disfrute de los derechos consagrados en ella misma. En este sentido el numeral 2 señala:

Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno: Si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

Así la doctrina señala una serie de aspectos útiles referente a las omisiones, principalmente, en este pequeño análisis se hará referencia a las de carácter legislativo formal en la tutela de derechos fundamentales, pero debe quedar claro que no son reducidas únicamente a este plano, tal como desprende la lectura del numeral citado y la misma jurisprudencia de la CIDH.

Haciendo una comparación con el instituto de la inconstitucionalidad por omisión, esta se manifiesta generalmente en la omisión legislativa, pero no quiere decir que sea única y exclusivamente ésta su forma de manifestación. También se introduce un argumento que es clave desde el punto de vista del reconocimiento de la institución de la inconstitucionalidad por omisión. Se origina por un precepto impuesto por la Constitución Política, sea de manera expresa o implícita, que no es tutelado por el legislador ordinario.

Es fundamental este argumento en el caso de Convenios, Pactos o Tratados Internacionales, que actualizan e informan al orden jurídico constitucional. Estos instrumentos dan un nuevo sentido a las normas constitucionales. Ello por el desarrollo que se les pueda dar a partir del nuevo contenido que aporten, el cual integraría el bloque de constitucionalidad, sin lugar a dudas, esto según la doctrina y la propia jurisprudencia de la Sala Constitucional costarricense.

La primacía que se le otorga al “deber de legislar” por parte del Estado, en tema de derechos fundamentales es resaltado por Francisco Fernández Segado al señalar que:

“en definitiva, los derechos fundamentales sólo pueden cumplir su función social a través de la legislación, lo que deja meridianamente clara la trascendencia que para la vigencia de la Constitución en el ámbito de los derechos fundamentales tiene la intervención del legislador. En coherencia con ello, el incumplimiento del mandato de intervención que pesa sobre el legislador afecta a la propia vigencia constitucional, generando situaciones en la vida social alejadas, cuando no lisa y llanamente contrapuestas, a los mandatos del constituyente, o propiciando en las relaciones jurídicas la vigencia de normas implícitas en franca contradicción con la Constitución." (Fernández, 2009, pág.45).

Es importante destacar de la cita anterior, el hecho de que la Constitución Política, el bloque de constitucionalidad y por supuesto que el denominado bloque de convencionalidad informado por los diferentes instrumentos internacionales de manera que obliga en aras del principio de regularidad jurídica a modificar la Constitución o crear las leyes para la aplicación de estos derechos descritos ya sea en los tratados de derecho internacional o en los mismos pronunciamientos jurisdiccionales de la CIDH.

Esta idea es retomada por el autor Víctor Bazán al establecer que:

“no es desacertado pensar que el control perceptivo de convencionalidad no debe agotarse en la fiscalización de prácticas o de normas lesivas de la CADH (esto es de conductas activas), sino que es licito abarcar a las omisiones Estatales que la contraríen y obturen su objeto y fin.
De su lado, corresponde añadir que el Estado parte de la CADH no solo tiene el aludido deber de adoptar las medidas de derecho interno, sino que además está obligado a asegurarse que sean efectivas, es decir, cumplidas en el ordenamiento jurídico interno. Ello implica que su eficacia se mide en términos de acatamiento por parte de la comunidad, o sea, de adaptación de su conducta a la Convención” (Bazán, 2014, pág. 330)

Diversos autores, como Eduardo Ferrer, han señalado que las indolencias de los Estados en:

“tomar medidas para garantizar los derechos fundamentales ha propiciado que también se generen nuevas formas de omisión, debido a la obligación de los Estados de cumplir con las declaraciones, pactos, convenciones o tratados internacionales, incluso recientemente, también con la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales que los interpretan. Así cuando un Estado no cumple con un compromiso internacional por una actividad de su parte, estamos en presencia de omisiones inconvencionales (que puede ser parcial o absoluto) generando una responsabilidad internacional para el Estado)” (Ferrer, 2011, pág. 34).

Es importante volver sobre el punto principal, es claro que los Tribunales Constitucionales, pueden al realizar el control de convencionalidad. Deben hacer uso de sus potestades para la corrección de las omisiones que según la razón de decisión que se encuentre, requiera de una sentencia exhortativa a la administración correspondiente. Esta omisión puede ser encontrada por medio de los parámetros de convencionalidad dados por la Corte Interamericana, lo que correspondería a una herramienta preventiva en la vulneración de derechos fundamentales muy útil por parte de los Estados, evitando en ocasiones responsabilidades de carácter internacional.

5. Conclusiones

1. Es indispensable rescatar el rol de la Corte Interamericana de los Derechos Humanos en la prevención de vulneraciones a los parámetros de convencionalidad. Este es un papel trascendental que ejerce la Corte no solo con el ejercicio de sus competencias emitiendo consultas o reparaciones sino en foros académicos y estudios de los casos analizados que constituye una fuente indispensable de formación e información para los funcionarios y Estados parte del sistema interamericano.

2. El control de constitucionalidad en el país por criterios jurisprudenciales es concentrado, ejercido por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sin embargo como se ha observado es indispensable repensar este concepto en asociación con el control de convencionalidad que según se ha aceptado es realizado por todos los órganos de la administración pública.

3. El juez nacional debe ser un garante de los parámetros de convencionalidad sentados por la Corte Interamericana de los Derechos Humanos. Evidentemente debe hacerlo en un marco de legalidad haciendo uso de las herramientas que el ordenamiento jurídico le otorga para hacer control en las resoluciones judiciales.

4. El control de las omisiones inconvencionales son una herramienta útil en la tutela de derechos fundamentales por parte de tribunales nacionales, especialmente aquellos de materia constitucional, pues evidencia las falencias que pueden tener las normas de carácter legal o infra legal para cumplir con los deberes de garantía en la materia que tienen los Estados, y permite zanjar problemas de esta índole en la sede nacional sin necesidad de acudir a los medios del sistema interamericano de derechos humanos.

REFERENCIAS
1. SOLIS, Alex. La dimensión política de la justicia constitucional. San José, 1999.
2. HERNANDEZ, Valle Rubén. La tutela supranacional de los derechos en América. La experiencia de la Corte Interamericana. En: HINES, Céspedes Cesar.
Temas de Derecho Público. Estudios Homenaje al profesor Dr. Hugo Alfonso Muñoz Quesada, San José: ISOLMA, 2014.
3. STEINER, Christian. Convención Americana de Derechos Humanos comentada. Bogota, 2014.
4. GARCIA, Eduardo. Democracia y Justicia Administrativa. Madrid, 2000.
5. FERRRER, Mac-Gregor Eduardo. La inconstitucionalidad por omisión: implicaciones contemporáneas a la luz del Caso Marbury vs. Madison. Coord. P. L. Manili. Reflexiones sobre una sentencia bicentenaria. Porrúa, 2011.
6. FERNANDEZ, Segado Francisco. El control de constitucionalidad de las omisiones legislativas. Algunas cuestiones dogmáticas” En: Revista de Estudios Constitucionales. Núm. 2-2009, Noviembre 2009.
7. BAZAN, Victor. Control de las omisiones constitucionales e inconvencionales. Recorrido por el derecho latinoamericano y europeo. Bogotá, 2014.