Introducción [arriba]
La buena administración no es un mero ideal abstracto ni un adorno retórico del discurso jurídico contemporáneo; constituye, en cambio, una necesidad humana permanente, íntimamente vinculada con la aspiración de justicia, dignidad y confianza en las instituciones. El ciudadano espera que las decisiones que le afectan no solo sean legales, sino también razonables, motivadas, oportunas y adoptadas bajo parámetros de imparcialidad, eficiencia y respeto a sus derechos fundamentales.
En este sentido, la buena administración se erige como un derecho de la persona y, a la vez, como un deber de las administraciones públicas, que deben orientar su actividad hacia la satisfacción del interés general en armonía con la tutela de los derechos individuales.
El reconocimiento de este derecho en los ordenamientos jurídicos contemporáneos responde a una evolución del paradigma del Estado de derecho, que ha transitado de la mera legalidad formal hacia un modelo de Estado constitucional de derechos, donde la acción administrativa debe someterse no solo a la ley, sino también a principios y estándares materiales que garanticen un trato justo y equitativo.
Así, la buena administración ha sido expresamente positivizada en instrumentos como el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y en el ámbito iberoamericano, en las Cartas del CLAD sobre Derechos de los Ciudadanos y sobre la Calidad de la Gestión Pública. Estas fuentes evidencian una tendencia internacional a reconocer que la buena administración no es un simple valor programático, sino un verdadero derecho fundamental exigible.
En el contexto costarricense, la cuestión plantea interrogantes centrales: ¿existe en nuestra tradición jurídica un reconocimiento explícito de la buena administración como derecho fundamental, o se ha consolidado más bien como un derecho implícito, derivado de garantías ya reconocidas, tales como el debido proceso administrativo, el derecho de acceso a la información pública, la motivación adecuada de los actos, la razonabilidad de los plazos o la imparcialidad de los procedimientos?
La Constitución Política, en sus artículos 11, 27, 30 y 41, así como la Ley General de la Administración Pública y leyes complementarias como la Ley de Contratación Pública, entre otras, contienen mandatos que delinean los contornos de este derecho. De igual modo, la Sala Constitucional y el Tribunal Contencioso-Administrativo han emitido criterios que robustecen su reconocimiento, dotándolo de un contenido material cada vez más amplio.
La jurisprudencia costarricense ha enfatizado que la Administración debe actuar de manera diligente, razonable y transparente, garantizando que los ciudadanos puedan participar en los procedimientos, acceder a la información relevante y obtener respuestas motivadas y oportunas. No obstante, estos estándares se han desarrollado de manera fragmentaria, a partir de la protección de garantías específicas, sin que aún se configure de forma expresa la buena administración como derecho fundamental autónomo.
La efectividad de este derecho también depende de los remedios procesales disponibles. El amparo constitucional ha servido como un cauce rápido y eficaz para tutelar componentes esenciales como el acceso a la información y la tutela judicial efectiva.
Por su parte, el proceso contencioso-administrativo, con sus medidas cautelares, constituye un mecanismo idóneo para suspender actuaciones lesivas o reparar daños causados por el funcionamiento anormal del servicio público. A ello se suman las vías de responsabilidad estatal y los controles ejercidos por órganos como la Contraloría y la Defensoría de los Habitantes.
En consecuencia, este trabajo se propone llevar a cabo un balance sobre el grado de reconocimiento de la buena administración en el ordenamiento costarricense, analizando sus fuentes normativas y jurisprudenciales, desentrañando sus componentes esenciales e identificando los mecanismos de tutela procesal.
Se parte de la convicción de que la buena administración no debe concebirse únicamente como una aspiración ética, sino como un derecho fundamental operativo que fortalece la confianza ciudadana en el Estado y constituye un pilar indispensable para el desarrollo democrático y el bienestar colectivo.
Desarrollo
1. Aspectos generales sobre buena administración [arriba]
A. Precisión conceptual
Se considera de suma importancia realizar una precisión conceptual sobre lo que buena administración se refiere, para efectos de lograr una uniforme y mejor comprensión por parte del lector del presente desarrollo.
El concepto de buena administración ha evolucionado desde un principio de buena gestión pública hacia un derecho fundamental de las personas frente a los poderes públicos, cuya finalidad es garantizar que la actividad administrativa se oriente no solo por la legalidad formal, sino también por estándares materiales de justicia, razonabilidad, eficiencia, transparencia y respeto a la dignidad humana.
Como señala el Dr. Jaime Rodríguez-Arana Muñoz, la buena administración “es un derecho de los ciudadanos, nada menos que un derecho fundamental, y, también, un principio de actuación administrativa. Los ciudadanos tienen derecho a exigir determinados patrones o estándares en el funcionamiento de la Administración. Y la Administración está obligada, en toda democracia, a distinguirse en su actuación cotidiana por su servicio objetivo al interés general.”[1]
En este sentido, es claro que “el derecho fundamental a la buena Administración pública trae consigo, con todas sus consecuencias, la centralidad de la persona en el régimen jurídico de la administración pública”.”[2]
En similar sentido, el Dr. Ernesto Jinesta Lobo sostiene que “la buena administración es aquella que observa, cabalmente, todas las obligaciones preexistentes de tipo legal, constitucional y las impuestas por el Derecho Internacional Público de los Derechos Humanos, que es previsible, según el principio de seguridad jurídica y que como fiel cumplidora de ese corpus iuris se legitima democráticamente frente a los administrados”[3].
En razón de lo anterior, el derecho a la buena administración constituye una de las expresiones más avanzadas del Estado constitucional contemporáneo, al integrar la legalidad, la justicia material y la dignidad humana como parámetros esenciales del obrar público.
Su evolución en Costa Rica demuestra un tránsito desde un principio ético de gestión hacia un derecho fundamental operativo, que impone a las autoridades deberes positivos de transparencia, motivación, eficiencia e imparcialidad, y otorga a los ciudadanos la facultad de exigir una administración pública racional, previsible y orientada al servicio.
2. Características y contenido de la buena administración [arriba]
En Costa Rica, la buena administración ha ido consolidándose como un derecho fundamental derivado del Estado social y democrático de Derecho, en tanto constituye una garantía para la efectividad de los derechos de las personas frente a la Administración Pública.
Su reconocimiento implica que el actuar administrativo debe orientarse por la centralidad de la persona humana, erigiéndose esta como el eje y la razón de ser del servicio público, es decir, la Administración Pública al servicio de la ciudadanía y una tendencia a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, como lo debe ser en una democracia.
Así, una buena administración se caracteriza por su apertura a la realidad, entendida como la capacidad de respuesta ante las necesidades y condiciones objetivas y sociales cambiantes y la disposición a nuevas experiencias.
Asimismo, se caracteriza por una metodología de entendimiento que promueva la racionalidad, la motivación y la transparencia en la toma de decisiones y que exista una cultura de explicación y razonamiento por parte de la Administración Pública.
Así como también se caracteriza por el fomento de la participación ciudadana, elemento esencial de legitimidad democrática con el fin de lograr atender todos los intereses de la ciudadanía.
A ello se le suma la modernización tecnológica al servicio del ciudadano, que busca eficiencia sin sacrificar la accesibilidad, junto con una vinculación ética y sensibilidad social que aseguren la justicia material en la gestión pública[4].
Por otro lado, la buena administración se reconoce progresivamente como un derecho fundamental de toda persona frente a la actuación del Estado, en armonía con los estándares europeos que inspiran su formulación.
Este derecho implica que las autoridades públicas deben tratar los asuntos de los administrados con imparcialidad, equidad y dentro de un plazo razonable, garantizando así el respeto al debido proceso administrativo y la tutela efectiva de los derechos subjetivos.
Comprende, además, prerrogativas esenciales como el derecho a ser oído antes de la adopción de una decisión que afecte desfavorablemente al ciudadano, el acceso al expediente administrativo con resguardo de la confidencialidad y el deber de motivar las decisiones para asegurar la transparencia y la racionalidad del obrar público.
En igual sentido, conlleva la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en el ejercicio de sus funciones, conforme a los principios generales del derecho.
Este conjunto de garantías configura una relación de confianza legítima y respeto recíproco entre la Administración y el administrado, materializando en Costa Rica el ideal de una gestión pública orientada a la justicia, a la equidad, la imparcialidad, la legalidad, la dignidad humana, la razonabilidad en cuanto al fondo y al plazo y a la motivación de las actuaciones administrativas.
3. Desarrollo Normativo [arriba]
A. Constitución Política de 1949
En relación con el aspecto constitucional, el tema ha cobrado relevancia, puesto que el fundamento constitucional del derecho a la buena administración en Costa Rica se encuentra principalmente en el artículo 11 de la Constitución Política, reformado mediante la Ley No. 8003 de 2000, el cual dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 11.Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas[5]” (lo subrayado es propio).
Esta disposición introdujo una concepción moderna del servicio público, basada en la responsabilidad, la transparencia y la rendición de cuentas, desplazando el modelo tradicional de administración autorreferencial o formalista. De esta manera, el artículo 11 no solo establece un deber funcional de los servidores públicos, sino que erige un verdadero parámetro de legitimidad constitucional para la acción estatal.
Este precepto, además, incorporó de manera explícita los principios de eficacia, eficiencia, legalidad, probidad y rendición de cuentas, los cuales constituyen el núcleo axiológico del derecho fundamental a la buena administración. Estos principios no deben ser entendidos de forma aislada, sino como un sistema de deberes positivos que obligan al Estado a garantizar una gestión pública orientada a resultados, a la satisfacción de los derechos ciudadanos y a la utilización racional de los recursos públicos.
De acuerdo con el Dr. Ernesto Jinesta Lobo, la Constitución Política de 1949 ya contenía expresiones precursoras del derecho a la buena administración[6], aun antes de que el mismo adquiriera reconocimiento doctrinal y jurisprudencial expreso.
El constituyente originario utilizó fórmulas como la “buena marcha del Gobierno” (artículo 139, inciso 4°) y el “buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas” (artículo 140, inciso 8°), las cuales, aunque redactadas en términos amplios, expresan la intención de asegurar que la función administrativa se desarrolle con orden, eficiencia y orientación al servicio público.
Tales disposiciones reflejan la preocupación del legislador constituyente por dotar a la Administración de una estructura funcional que no solo ejecute actos conforme a la ley, sino que lo haga con eficacia y responsabilidad hacia el ciudadano.
A ello se suman garantías específicas: derecho de petición (artículo 27) y acceso a la información administrativa (art. 30), así como debido proceso y tutela judicial efectiva (artículos 39, 41 y 49), que operan como contenido exigible de la buena administración.
Estas expresiones, consideradas por la doctrina como conceptos jurídicos indeterminados, constituyen desde hace más de medio siglo un desafío hermenéutico y operativo para los poderes públicos, pues exigen determinar en cada caso concreto qué debe entenderse por “buena marcha” o “buen funcionamiento”.
Sin embargo, esa indeterminación no implica vacío normativo, sino una apertura interpretativa que permite dotar a estos términos de contenido dinámico, acorde con los valores del Estado social y democrático de Derecho.
En efecto, la Sala Constitucional ha interpretado estos mandatos en armonía con los principios del artículo 11 constitucional, eficacia, eficiencia, legalidad, probidad y rendición de cuentas, configurando así un marco constitucional coherente que exige una gestión pública diligente, razonable y centrada en el interés general.
Tal comprensión vincula el ordenamiento costarricense con los desarrollos del derecho comparado, especialmente con el artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que reconoce a toda persona el derecho a que sus asuntos sean tratados con imparcialidad, equidad y dentro de un plazo razonable.
En este sentido, este derecho a la buena administración pública ha sido concebido ya como un derecho humano de cuarta generación en la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea, en sus artículos 41 y siguientes,[7] tales como la ética, la probidad, la apertura y la responsabilidad política dentro del Derecho a una Buena Administración, dando de esta forma respuesta a las constantes y reiteradas demandas de la sociedad civil, permanentemente insatisfechas, opuesta a las acciones opacas y en contra del ordenamiento, que el mero positivismo jurídico no ha logrado satisfacer.
Así, el modelo costarricense se alinea con la tendencia internacional que considera la buena administración como un derecho exigible y justiciable, cuyo respeto es condición necesaria para la legitimidad del Estado y la realización del ideal del Estado social y democrático de Derecho.
B. Ámbito normativo
El derecho fundamental a la buena administración en Costa Rica encuentra su desarrollo más sistemático en la Ley General de la Administración Pública (LGAP)[8], Ley No. 6227 de 1978, que constituye un pilar del Derecho Administrativo costarricense. Esta norma codifica principios, deberes y garantías que, en su conjunto, configuran el contenido esencial del derecho a una administración eficiente, racional y transparente.
En este cuerpo normativo, el artículo 102 inciso D), expresa lo siguiente: “El superior jerárquico tendrá las siguientes potestades: d) Adoptar las medidas necesarias para ajustar la conducta del inferior a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola, o reformándola de oficio, o en virtud de recurso administrativo;”. (lo subrayado es propio). Esta es la única mención de “buena administración” en esta legislación.
Desde sus disposiciones preliminares, la LGAP consagra el principio de legalidad (art. 11), la motivación de los actos administrativos (art. 136), el derecho de defensa (arts. 220), la celeridad y economía procesal (arts. 225 y 269) y la obligación de resolver dentro de plazos razonables.
Estas garantías no solo estructuran el debido proceso administrativo, sino que, además, concretan el ideal de una Administración al servicio del interés público y del ciudadano, eje del derecho a la buena administración.
En complemento, la Ley No. 8220 de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos[9], reformada por la Ley No. 8990 de 2011 y la Ley No. 10072 de 2021, refuerza el mandato de buena administración al establecer la obligación de las instituciones públicas de simplificar procedimientos, eliminar cargas innecesarias y resolver con plazos razonables.
Por otra parte, la Ley General de Contratación Pública No. 9986 de 2021[10] y su Reglamento (Decreto Ejecutivo No. 43808-H)[11] consolidan la dimensión ética y de gestión del derecho a la buena administración en el ámbito contractual. Su artículo 8 consagra los principios de transparencia, eficiencia, sostenibilidad, planificación y responsabilidad, mientras que el artículo 10 exige una actuación diligente, ética y orientada al interés público de todos los operadores del sistema.
En materia de gestión pública más amplia, la Ley No. 8220, denominada Ley General de Control Interno,[12] también refuerza este marco al imponer a los jerarcas la obligación de establecer mecanismos de control, evaluación de resultados y rendición de cuentas, pilares materiales de la buena administración.
Por otro lado, la Ley No. 8422 de 2004, denominada Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública,[13] constituye una pieza central del ordenamiento costarricense en la consolidación del derecho a una buena administración, en tanto desarrolla los principios constitucionales de probidad, transparencia e imparcialidad en el ejercicio de la función pública.
Esta ley no se limita a prevenir conductas ilícitas o sancionar actos de corrupción, sino que también impone deberes positivos de integridad, transparencia y rendición de cuentas a todos los funcionarios públicos, lo que fortalece la confianza ciudadana en la Administración y materializa el ideal de un gobierno abierto, ético y responsable.
De igual forma, la Ley No. 8968 de 2011, denominada Ley de Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales[14], amplía el contenido sustantivo del derecho fundamental a la buena administración al introducir la dimensión de la protección de la intimidad y del control ciudadano sobre la información pública y privada que maneja el Estado.
Esta norma reconoce el derecho de toda persona a la autodeterminación informativa, esto es, a decidir sobre la recolección, almacenamiento, uso y difusión de sus datos personales, y establece obligaciones precisas a los entes y órganos administrativos en cuanto a la custodia, actualización y confidencialidad de esta información.
Finalmente, debe destacarse que el Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley No. 8508 de 2006,[15] permite la tutela judicial efectiva del derecho a la buena administración, al reconocer la posibilidad de impugnar actos, omisiones o inactividad administrativa contrarios a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad.
En conjunto, este entramado normativo demuestra que Costa Rica ha logrado desarrollar una arquitectura legal coherente y progresiva que da operatividad al derecho fundamental a la buena administración.
4. Jurisprudencia Costarricense [arriba]
En relación con el derecho a la buena administración, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, por medio de su jurisprudencia, ha establecido la obligación constitucional de la administración que se enmarca en garantizar “el derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos”.
Como lo explica el Dr. Ernesto Jinesta Lobo, se trata de un derecho no oficializado expresamente en la Constitución Política, pero creado jurisprudencialmente por parte de la Sala Constitucional, puesto que se logra aplicar en diversos procesos donde se ampare y garantice los derechos de la ciudadanía contra los sujetos de derechos públicos frente a actuaciones administrativas de diferente índole.
Existen ya múltiples resoluciones en las que se ha establecido que este derecho fundamental al adecuado funcionamiento de los servicios públicos obliga a las entidades estatales a desempeñar sus competencias y brindar los servicios a su cargo de manera eficiente, eficaz y oportuna, así como a asumir la responsabilidad de reparar los daños y perjuicios que se produzcan cuando esta garantía constitucional sea vulnerada.
En este sentido, en la sentencia número 2004-07532 de las 17:03 horas del 13 de julio de 2004 indica lo siguiente:
«(…) nuestro texto fundamental recoge como derecho fundamental de las personas el del buen funcionamiento de los servicios públicos;consecuentemente, los principios que informan los servicios públicos en cuanto hacen efectivo tal derecho tienen un rango constitucional. El ordinal 4° de la Ley General de la Administración Pública dispone claramente que «La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios o beneficiarios. (…)”.
En sentencia No. 2012-17768 de las 9:30 horas del 14 de diciembre de 2012, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia definió lo siguiente sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos:
“(…) DERECHO FUNDAMENTAL AL BUEN FUNCIONAMIENTO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS. Nuestra constitución política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de ”Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191, en la medida en que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”. Esa garantía individual atípica o innominada se acentúa tratándose de servicios públicos esenciales de carácter asistencial como los de la seguridad social y, en especial, cuando tenemos pacientes que por la patología o síndrome clínico presentado requieren de una atención inmediata sin ningún tipo de dilación indebida para garantizarles sus derechos a la vida y a la salud. (…)”.
Más recientemente, en sentencia No. 2016-000427 de las 09:30 horas de 15 de enero de 2016, la Sala Constitucional expresó que:
“(…) el buen funcionamiento de estos corresponde a un derecho fundamental. Esto, a partir del contenido de los artículos 139, 140 y 191 de la Constitución Política. Esto se traduce en la obligación de las distintas Administraciones Públicas de prestar servicios de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Asimismo, de la parte orgánica de la Carta Fundamental, se erigen una serie de principios de la organización y función de la Administración, los cuales han sido desarrollados por normas infra constitucionales, tales como la Ley General de la Administración Pública, que en sus artículos 4, 225, párrafo 1 y 269, párrafo 1, impone el deber de los órganos del Estado de orientar y nutrir la organización y la función administrativa. Así, el principio de eficacia supone que la organización administrativa está diseñada para la obtención de objetivos y fines asignados por el propio ordenamiento jurídico, lo que obliga a la existencia de planificación y rendición de cuentas. Por su parte, la eficiencia implica la obtención de los mejores resultados con el uso racional de los recursos con los que cuentan las diferentes dependencias. Asimismo, se impone a la Administración el principio de simplicidad, el cual se debe entender como la obligación de que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión, sin procedimientos complejos que retarden la satisfacción de los intereses públicos. El principio de celeridad impone la obligación a las Administraciones Públicas de cumplir con sus objetivos y fines de la forma más expedita, rápida y acertada posible, para evitar retardos indebidos e injustificados. Así, estos principios imponen una serie de exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos. (…)”.
Sobre este mismo derecho fundamental, en 2017, mediante sentencia No. 05206-2017, la Sala Constitucional reiteró:
“(…) V.- Sobre el derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos.- La Constitución Política recoge, implícitamente, el derecho fundamental de los administrados al buen y eficiente funcionamiento de los servicios públicos, esto es, que sean prestados con elevados estándares de calidad, el cual tiene como correlato necesario la obligación de las administraciones públicas de prestarlos de forma continua, regular, célere, eficaz y eficiente. Esta última obligación se desprende de la relación sistemática de varios preceptos constitucionales, tales como el 140, inciso 8, el cual le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4), en cuanto incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191, en la medida en que incorpora el principio de “eficiencia de la administración”. Esa garantía individual atípica o innominada se acentúa tratándose de servicios públicos esenciales como el abastecimiento de agua potable. (…)”.
En conclusión, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha consolidado a través de su jurisprudencia la existencia del derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios públicos como una manifestación sustantiva del derecho a la buena administración en el ordenamiento costarricense.
Aunque no está expresamente positivizado en la Constitución, este derecho ha sido reconocido como una garantía implícita derivada de los artículos 139, 140 y 191 de la Carta Magna, que exigen al Estado asegurar la eficiencia, la continuidad, la regularidad, la celeridad y la eficacia en la prestación de los servicios públicos.
De esta forma, la Sala Constitucional ha establecido que la Administración no solo debe actuar dentro de los márgenes de la legalidad, sino también bajo estándares materiales de calidad, planificación y rendición de cuentas, cuyo incumplimiento genera responsabilidad y deber de reparación.
El derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos ha sido acuñado como derecho fundamental por la jurisprudencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica, el cual forma parte de la esencia del derecho a la buena administración.
Como bien se desarrolló en la jurisprudencia seleccionada, el derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos parte de las obligaciones constitucionales a la eficacia, eficiencia, continuidad y celeridad de la administración.
Este desarrollo jurisprudencial ha transformado un principio de buena gestión en un derecho exigible por los ciudadanos frente a actuaciones ineficientes o arbitrarias, reforzando la idea de que la buena administración es una garantía indispensable para la efectividad de los derechos fundamentales, la legitimidad democrática y la confianza ciudadana en las instituciones públicas.
En síntesis, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido determinante para consolidar en Costa Rica el derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos como una manifestación concreta del derecho a la buena administración.
A través de sus fallos, la Sala Constitucional ha reconocido que la Administración Pública tiene la obligación constitucional de prestar los servicios de forma continua, regular, eficiente, eficaz y con elevados estándares de calidad, garantizando así la satisfacción del interés general y la protección efectiva de los derechos de las personas.
Este desarrollo jurisprudencial convierte a la buena administración en un parámetro de control y legitimidad del actuar estatal, reafirmando que la eficiencia, la transparencia y la rendición de cuentas no son simples valores administrativos, sino exigencias constitucionales que aseguran la justicia, la confianza y la dignidad humana en su vínculo con la gestión pública.
5. Estándares Internacionales [arriba]
A. Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE), proclamada en Niza en el año 2000 y dotada de valor jurídico vinculante con el Tratado de Lisboa de 2009, constituye el primer instrumento de derecho positivo que reconoce expresamente el derecho fundamental a la buena administración.
Su artículo 41 establece lo siguiente:
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones y órganos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular: el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente, el derecho de toda persona a acceder al expediente que le afecte, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial, y la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Comunidad de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
Este reconocimiento explícito transforma la buena administración en un verdadero derecho subjetivo del ciudadano europeo, elevándola de principio ético o de buena gestión a parámetro normativo de control de la legalidad y legitimidad de la actuación administrativa.
A partir de esta disposición, el derecho a la buena administración se consolida como una garantía transversal que abarca todo el funcionamiento de la administración pública, tanto en su dimensión procedimental como en su resultado material.
El artículo 41 desglosa, además, los componentes esenciales del derecho, elementos que delinean un modelo de administración centrado en la persona, fundado en la transparencia, la racionalidad y la rendición de cuentas, que busca garantizar no solo la corrección formal del procedimiento, sino también la justicia y equidad del resultado final.
La influencia del artículo 41 de la Carta ha trascendido el ámbito de la Unión Europea, irradiando sus efectos hacia los ordenamientos nacionales e inspirando los procesos de reconocimiento del derecho a la buena administración en Iberoamérica, entre ellos Costa Rica. Su estructura ofrece un referente sistemático que integra derechos procesales, principios materiales y deberes de servicio público, lo que permite articular la buena administración como un derecho compuesto, integral y operativo.
La recepción de este modelo en la jurisprudencia comparada y en documentos como la Carta Iberoamericana de Derechos y Deberes del Ciudadano frente a la Administración Pública del CLAD, evidencia una tendencia común hacia la construcción de administraciones más transparentes, participativas y responsables.
En este sentido, el artículo 41 se erige como una fuente interpretativa y axiológica de primer orden para el desarrollo del derecho a la buena administración en los Estados constitucionales de derecho contemporáneos.
B. Carta Iberoamericana
La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, aprobada en 2008 por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) constituye uno de los principales referentes normativos y ético-políticos de la región en materia de derecho a la buena administración.
Su objetivo es promover un enfoque común sobre la calidad y la excelencia en la gestión pública, integrando perspectivas políticas, técnicas y sociales que orienten a los Estados iberoamericanos hacia una administración pública moderna, transparente, eficiente y centrada en las personas.
Esta Carta no tiene carácter vinculante, pero su influencia doctrinal y programática ha sido profunda, pues define estándares y principios que fortalecen la comprensión de la buena administración como un derecho ciudadano y un deber de los poderes públicos, encaminado a garantizar la satisfacción plena de las necesidades colectivas con justicia, equidad y eficiencia.
Desde su Capítulo Primero, la Carta entiende la calidad en la gestión pública como una cultura transformadora que impulsa la mejora continua de las instituciones públicas, orientando su acción al cumplimiento de los fines del Estado democrático: servir al ciudadano, generar valor público y asegurar resultados medibles.
En esta concepción, la calidad se asocia directamente con la buena administración, pues ambas buscan que la actuación estatal responda a criterios de objetividad, imparcialidad, racionalidad y eficacia en el uso de los recursos públicos. Además, la Carta subraya que la gestión pública de calidad debe garantizar el acceso universal a servicios, prestaciones e información oportuna, promoviendo la dignidad de la persona, la cohesión social y el respeto efectivo de los derechos humanos. Este enfoque alinea la calidad administrativa con la legitimidad democrática y la responsabilidad institucional, elementos esenciales del contenido material del derecho a una buena administración.
El Capítulo Segundo de la Carta desarrolla los principios inspiradores de una gestión pública de calidad, servicio al ciudadano, legitimidad democrática, transparencia, participación y legalidad, los cuales se corresponden con los pilares del derecho fundamental a la buena administración reconocidos en el derecho comparado europeo e iberoamericano.
En particular, el principio de servicio público consagra la obligación de las administraciones de orientar su gestión a resultados que maximicen el valor público, mientras que la transparencia y participación ciudadana garantizan el control social, la rendición de cuentas y la apertura institucional. El principio de legalidad, por su parte, asegura que toda actuación estatal se someta al Estado de Derecho, actuando con racionalidad y objetividad.
En conjunto, estos principios delinean un modelo de gobernanza que trasciende la eficiencia técnica para erigirse en una garantía democrática del ciudadano frente al poder público, consolidando así el derecho a la buena administración como un estándar iberoamericano de calidad institucional, legitimidad y justicia administrativa.
6. ¿Derecho fundamental autónomo o haz de garantías? [arriba]
A. Buena Administración como derecho fundamental autónomo
Primeramente, hay una posición que visualiza el derecho a la buena administración como derecho fundamental autónomo, reconocible directamente a partir del bloque de constitucionalidad y de los estándares internacionales en materia de gobernanza democrática y derechos humanos.
Desde esta perspectiva, la buena administración no sería simplemente un principio orientador de la gestión pública, sino un derecho subjetivo de toda persona a exigir del Estado una actuación administrativa motivada, eficiente, transparente, imparcial y respetuosa de la dignidad humana.
La base de esta interpretación se encuentra en el artículo 11 de la Constitución Política, que introduce el deber de rendición de cuentas y probidad, complementado por los artículos 27, 30 y 41, que consagran el derecho de petición, el acceso a la información pública y la tutela judicial efectiva. En su conjunto, estos preceptos permiten identificar un verdadero núcleo constitucional de buena administración, que otorga legitimación activa al ciudadano para reclamar un trato administrativo conforme a estándares materiales de justicia y eficiencia.
Según esta corriente, el reconocimiento expreso del derecho permitiría reforzar el control de la discrecionalidad administrativa, dotando al juez constitucional y al contencioso-administrativo de un parámetro sustantivo para evaluar la actuación estatal más allá de la mera regularidad procedimental.
De este modo, la buena administración se configuraría como un derecho de última generación, ligado al principio de buena gobernanza y al derecho a la dignidad humana, cuya violación produce responsabilidad estatal incluso en ausencia de un daño patrimonial directo.
En el plano jurisprudencial, algunos fallos de la Sala Constitucional pueden interpretarse en este sentido, al afirmar que el actuar arbitrario, desproporcionado o dilatorio de la Administración vulnera derechos fundamentales del administrado.
Estas decisiones, aunque no denominan expresamente el derecho a la buena administración, reconocen sus elementos constitutivos: la motivación, la razonabilidad, la eficiencia, el plazo razonable, la transparencia y el acceso a la información.
Así, esta tesis defiende que el reconocimiento del derecho no requiere una proclamación expresa en la Constitución, pues su contenido ya emerge de la interpretación sistemática de los derechos fundamentales existentes, y su operatividad se refuerza con la recepción de los estándares del artículo 41 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y de las Cartas Iberoamericanas del CLAD.
En consecuencia, el derecho a la buena administración debería ser exigible de manera directa en sede constitucional y contencioso-administrativa, como parámetro de control de la validez y legitimidad de toda actuación pública.
B. Buena Administración como haz de garantías
Por otro lado, otra posición plantea que la buena administración no constituye en Costa Rica un derecho fundamental autónomo, sino más bien un derecho implícito o derivado de un conjunto de garantías constitucionales y legales que, en su articulación, conforman un “haz” de derechos.
Desde esta visión, la buena administración no sería una categoría independiente, sino la expresión integradora de otros derechos y principios ya reconocidos: el debido proceso administrativo, el derecho de defensa, la motivación suficiente de los actos, la tutela judicial efectiva, la transparencia, la participación ciudadana y el acceso a la información pública.
Este enfoque encuentra sustento en la tradición jurídica costarricense, caracterizada por un desarrollo jurisprudencial casuístico y evolutivo, más que por la creación de categorías autónomas de derechos.
Según esta posición, la buena administración actúa como un principio rector y estructurante de la actividad estatal, cuya función es orientar la interpretación de las normas y principios administrativos, sin configurar necesariamente una pretensión subjetiva independiente.
Bajo esta óptica, la buena administración se entendería más como un estándar objetivo de actuación pública que como un derecho subjetivo directamente exigible, aunque su vulneración pueda derivar en responsabilidad administrativa o patrimonial del Estado.
La jurisprudencia costarricense parece inclinarse, hasta ahora, por esta tesis implícita. La Sala Constitucional ha protegido consistentemente los componentes del derecho, motivación, transparencia, participación y plazo razonable, pero sin declararlo expresamente como un derecho fundamental autónomo. El Tribunal Contencioso-Administrativo ha utilizado la buena administración como criterio de interpretación y control de proporcionalidad, mas no como causa de acción autónoma.
Este modelo, si bien fragmentario, ha permitido una protección efectiva a través de la vía indirecta de otros derechos fundamentales, configurando una “operatividad implícita” del derecho a la buena administración en el contexto costarricense.
7. Mecanismos para la tutela efectiva [arriba]
En Costa Rica, la tutela efectiva del derecho a la buena administración se materializa a través de un conjunto de remedios jurisdiccionales, mecanismos administrativos y controles institucionales que permiten garantizar sus distintos componentes: la transparencia, la motivación de los actos, el acceso a la información, la eficiencia, la imparcialidad y la rendición de cuentas.
En primer lugar, el recurso de amparo, de naturaleza constitucional, se ha consolidado como la vía más expedita para la protección urgente de los elementos sustantivos de la buena administración. La Sala Constitucional ha reconocido reiteradamente que el derecho de acceso al expediente administrativo, la obligación de motivar adecuadamente las decisiones y el derecho a recibir información pública son dimensiones protegidas por el amparo.
Así, cuando la Administración incurre en dilaciones injustificadas, oculta información, actúa con arbitrariedad o deniega indebidamente la participación ciudadana, el amparo se convierte en un instrumento directo de tutela del ciudadano frente a la mala administración, asegurando la corrección inmediata de la conducta lesiva y la restitución del derecho vulnerado.
De manera complementaria, el proceso contencioso-administrativo previsto en la Constitución Política y el Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley No. 8508) constituye el mecanismo judicial de control de legalidad y reparación integral de los actos, omisiones o vías de hecho de la Administración que contravengan el principio o derecho a la buena administración.
A través de sus modalidades de anulación, condena al pago de daños y perjuicios, ejecución de sentencia y medidas cautelares, este proceso garantiza tanto la corrección jurídica del acto irregular como la reparación efectiva del daño causado al administrado.
El Tribunal Contencioso-Administrativo ha ido configurando un cuerpo jurisprudencial que vincula directamente la falta de motivación, la arbitrariedad y la ineficiencia con la violación del derecho a la buena administración, entendiendo que la discrecionalidad no puede ser sinónimo de arbitrariedad, y que la Administración debe justificar sus decisiones con base en criterios técnicos, jurídicos y razonables.
Finalmente, la Defensoría de los Habitantes actúa como un canal accesible de supervisión ciudadana y mediación frente a actuaciones administrativas irrazonables o ineficientes, emitiendo recomendaciones y promoviendo cambios estructurales en las instituciones públicas. Asimismo, la Contraloría General de la República, por su parte, ejerce un control superior de la Hacienda Pública y del cumplimiento de los principios de probidad, eficiencia y rendición de cuentas, impulsando la adopción de buenas prácticas administrativas y modelos de gobernanza pública.
Todos estos instrumentos contribuyen a transformar la buena administración en un estándar operativo, evaluable y exigible, fortaleciendo así la confianza de los ciudadanos en el Estado y consolidando el tránsito hacia una administración pública abierta, transparente y orientada a resultados.
Conclusiones [arriba]
En conclusión, el derecho a la buena administración en Costa Rica se presenta como una construcción jurídica dinámica, que refleja la transición de una concepción formal de la legalidad hacia una visión más sustantiva del Estado de derecho, en la que la persona y la calidad de la gestión pública son el centro.
Aunque la Constitución Política no lo reconoce de manera expresa como un derecho fundamental autónomo, su contenido material se despliega a través de un complejo entramado normativo y jurisprudencial que lo convierte en un principio plenamente operativo. Los artículos 11, 27, 30 y 41 de la Constitución, la Ley General de la Administración Pública, las leyes sobre probidad, contratación, simplificación de trámites y protección de datos personales, junto con la sólida jurisprudencia de la Sala Constitucional y el Tribunal Contencioso-Administrativo, han dotado a este derecho de eficacia, orientando la función administrativa hacia la legalidad, la razonabilidad, la eficiencia y la rendición de cuentas.
Desde una perspectiva jurisprudencial, la Sala Constitucional ha reconocido el derecho al buen funcionamiento de los servicios públicos como una manifestación concreta del derecho a la buena administración, exigiendo que las instituciones públicas actúen con continuidad, eficacia, celeridad y calidad. Aunque no se ha declarado formalmente como un derecho autónomo, la interpretación jurisprudencial ha garantizado la protección de sus elementos esenciales, como la motivación de los actos administrativos, la transparencia, la participación ciudadana y la tutela judicial efectiva, mediante el amparo y otros mecanismos procesales.
Este desarrollo refleja una tendencia hacia la consolidación de un estándar constitucional que, aunque no esté positivizado de manera independiente, actúa de facto como una garantía fundamental para una buena gobernanza y el respeto a los derechos humanos en la gestión pública.
Es relevante, asimismo, lo expresado por la Asamblea Nacional Constituyente al afirmar que » (…) El Estado es hecho para el hombre, no el hombre para el Estado (…)”[16], lo cual subraya la importancia de orientar la administración pública hacia la satisfacción de los intereses generales, reconociendo al ser humano como su fin último. Este principio fundamenta la concepción humana del derecho y es la base de la función pública en Costa Rica.
De esta forma, el modelo costarricense ha logrado integrar de manera coherente una “operatividad implícita” del derecho a la buena administración, acorde con su tradición jurídica gradualista y con los estándares contemporáneos iberoamericanos y europeos. Esta configuración ha permitido equilibrar la legalidad con la ética pública, la eficacia con la transparencia y la eficiencia con la participación, consolidando una administración más cercana al ciudadano y más responsable ante la sociedad.
El desafío hacia el futuro radica en avanzar hacia su reconocimiento expreso como derecho fundamental, con mecanismos de tutela y evaluación más robustos, para que la buena administración no sea solo un principio inspirador del orden jurídico, sino una verdadera garantía de dignidad, justicia y confianza en las instituciones del Estado democrático costarricense.
Notas [arriba]
[1] Arana Muñoz, Jaime Rodríguez. (2013). “La buena administración como principio y como derecho fundamental en Europa”, Revista Misión Jurídica, Vol. 6 – Núm. 6 / Julio – diciembre de 2013 / pp. 24.
[2] Arana Muñoz, Jaime Rodríguez. (2012). “El Derecho a la buena administración”, GLOBALIZACIÓN, EQUIDAD, INCLUSIÓN SOCIAL, MEDIO AMBIENTE Y DERECHO ADMINISTRATIVO TRABAJOS II CONGRESO REDOEDA – 2012 SANTA FE, ARGENTINA.
[3] Lobo Jinesta, Ernesto. (2017). “El Derecho a la buena administración en Costa Rica”, Revista Estudios de Derecho Público, número 1, pp. 640.
https://vlex.co.cr/vid/derecho-buena-administracion-costa-685320677
[4] Arana Muñoz, Jaime Rodríguez. (2013). “La buena administración como principio y como derecho fundamental en Europa”, Revista Misión Jurídica, Vol. 6 – Núm. 6 / Julio – diciembre de 2013 / pp. 28.
[5] Constitución Política de la República de Costa Rica, emitida por la Asamblea Legislativa, y vigente desde el día de su publicación el 8 de noviembre de 1949 en la Colección de leyes y decretos.
[6] Lobo Jinesta, Ernesto. (2017). “El Derecho a la buena administración en Costa Rica”, Revista Estudios de Derecho Público, número 1, pp. 645.
[7] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=celex%3A12016P%2FTXT
[8] Ley General de la Administración Pública, emitida por la Asamblea Legislativa y vigente desde del día de su publicación el primero de diciembre de 1978 en el Diario Oficial La Gaceta No. 102, Alcance No. 90, publicado el 30 de mayo de 1978.
[9] Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos No. 8220, emitida por la Asamblea Legislativa y vigente desde del día de su publicación el 11 de marzo de 2002 en el Diario Oficial La Gaceta No. 49, Alcance No. 22.
[10] Ley General de Contratación Pública No. 9986, emitida por la Asamblea Legislativa y vigente desde el día de su publicación el 31 de mayo de 2021 en el Diario Oficial La Gaceta No 103, Alcance No. 109.
[11] Reglamento a la Ley General de Contratación Pública, Decreto Ejecutivo No. 43808-H de 22 de noviembre de 2022, emitido por la Presidencia de la República junto con el Ministerio de Hacienda y publica en el Diario Oficial La Gaceta No. 229, Alcance No. 258.
[12] Ley General de Control Interno No. 8292, emitida por la Asamblea Legislativa y vigente desde del día de su publicación el 4 de setiembre de 2002 en el Diario Oficial La Gaceta No. 169.
[13] Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública No. 8422, emitida por la Asamblea Legislativa y vigente desde el día de su publicación el 29 de octubre de 2004 en el Diario Oficial La Gaceta No. 8422.
[14] Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus datos personales, Ley No. 8968, emitida por la Asamblea Legislativa y vigente desde el 5 de setiembre de 2011 y publicado en el Diario Oficial La Gaceta No. 170.
[15] Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley No. 8508, emitida por la Asamblea Legislativa y vigente el 22 de junio del 2006, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 120.
[16] Octogésima sétima acta de la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente, a las catorce horas treinta minutos del diez de junio de mil novecientos cuarenta y nueve.